一、前言
自2011年5月11日国务院《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（国发2011年12号）发布实施以来，在国家主管部门的统筹主导下，通过稀有金属部际协调机制的作用，实施了一系列政策法规和调控措施，对稀土行业进行严格管理。主要包括：制定了更加严格的环保排放标准并实施环保核查；对稀土矿山开采实行严格的国家准入制度；对矿产品和冶炼产品实行总量控制和指令性计划管理，对冶炼企业实行行业准入制度，并持续严打非法开采和黑色产业链；调整资源税收政策，变从量计征为从价计征；实施六大集团战略，政府主导组建国有稀土六大集团主导全国稀土矿山开采和分离冶炼行业；稀土产品国家收购储备制度等等；六年来,行业运行的实践证明，上述政策法规和管理措施的实施，并没有达到国发（2011）12号文件提出的“形成合理开发，有序生产，高效利用，技术先进，集约发展的稀土行业持续健康发展格局”的发展目标。
六年来，稀土行业发展现状是：
1、稀土产品价格过山车式的暴涨暴跌。自2011年初到8月初短短半年时间，稀土产品平均价格上涨五倍以上，镨钕和铽镝价格涨幅超过八倍，之后从2011年四季度至今主要稀土产品价格持续下跌，平均跌幅90.1%，最大跌幅为95.5%；
2、重点稀土企业销售利润率从2011年的23.57%持续滑落到2015年的-2.28%（注：笔者根据上市公司财报统计）；
3、稀土矿山特别是离子型稀土矿山非法开采和黑色产业链愈演愈烈，据市场调研统计分析，2016年非法开采的离子型稀土精矿市场供应量占比达到量较高,已形成了一个从矿山、分离冶炼生产到下游应用企业“体外循环”的黑色产业链。由于非法矿逃掉了税赋和环保成本，造成市场极不公平；通过行业准入和执行指令性计划生产的合法企业生存环境不断恶化，生产难以为继，自2015年以来部分处于停产状态，而非法运行企业从矿山开采、分离冶炼，到材料应用、废料回收，形成一条完整的体外循环产业链，占据了稀土行业的半壁江山。
4、稀土冶炼分离产能过剩加剧。从2011年的25万吨左右增加至2016年的45万吨左右，仅六大集团组建后形成的产能就达22万吨，形成了主导产能过剩的局面，而全球目前对稀土的需求量不过15万吨左右；
5、环保形势依然严峻。由于非法开采，标准化开采工艺技术得不到有效实施，借所谓矿区高速公路、铁路、工业园建设抢救性开采稀土政策，未采取任何环保措施，矿山生态与环境问题依然十分突出；
6、国家收储不利高效利用。由于收储计划失衡，不断收储稀土永磁材料生产基础应用元素镨、钕、铽等稀土产品，在稀土永磁行业稀土应用量不断增加的情况下，大大加剧了稀土元素利用的不平衡性，造成关键性重稀土元素镝、钇、钐等产品过剩、积压，真正成为了烂白菜价，以重稀土氧化钇为例，5N高纯氧化钇市场价格只有2.0万元/吨左右，该价格已逼近或低于产品成本价；
稀土行业形成上述困难和局面，主要原因是行业主管部门对行业运行规律的认知，实施的政策和管理措施与行业实际应温和；按照十八大以来确定的市场主导经济运行的大政方针，行政手段与市场手段并用；监管不能缺位，造成违法成本低；地方保护主义阻碍严格执法。因此，正确认识资源特点和优势，深入研究行业运行规律，合理调整行业政策和管理措施，成为当前我国稀土行业持续健康发展的内在需求。本文就当前稀土行业大几个重大政策取向做如下分析和建议。
二、关于我国稀土资源的战略定位
稀土金属由于其应用领域的广泛性和在高新技术领域应用的不可或缺性，被世界各国特别是发达国家认定为战略性金属，成为大国博弈的商品之一。作为发达国家视为战略物资的几个关键性重稀土元素铽、镝、钇、镥，正是我国南方稀土资源的特色。而海外大部分都是以氟碳铈镧为代表的轻稀土资源，由于重稀土资源大部分是来源于中国，其优势地位就显得尤为突出和重要。中国的稀土资源，无论从储量、资源分布、矿物类型和品种，还是开采规模、技术、生产、市场占有等方面，都是在世界上唯一具备显著优势和主导地位的战略性优势资源。也是唯一可以控制世界市场和战略发展取向的重要资源。国家重视稀土资源的开发利用和行业发展，理所当然。但是，2010年以来，稀土关系国防安全和经济安全，稀土的外交特征和金融特性，稀土的稀缺性，稀土资源枯竭论，稀土出口卖国论等一些不恰当的舆论定位，左右和影响稀土行业政策制定与决策，从而在宏观管理上背离了行业实际和运行规律。这是上述行业乱象的内在原因。
三、从世界稀土供求关系的变化分析中国稀土行业面临的机遇和挑战
我国稀土产业经过改革开放以来几十年的发展，逐步取代了美国、法国等欧美发达国家对稀土开发、生产、技术、市场的优势统治地位而主导世界稀土市场，稀土资源开发、冶炼分离技术处于国际领先地位，占据了世界稀土市场95%以上的份额。2011年以来，国内业界部分人士左右舆论导向，制造稀土出口卖国论，从而影响政府行业决策层，造成控制稀土出口，产品出口受阻，鼓吹世界稀土资源开发多元化，为国外稀土资源开采和产品市场让出空间的局面。于是，以美国钼公司澳大利亚莱纳斯公司为代表的世界资源开发企业纷纷恢复对稀土资源和生产的投资，国内一些稀土企业也开始走出国门，参与国外稀土资源的开发与生产。2013年以来，世界稀土市场的多元化格局逐步形成，并对中国稀土在海外市场开拓构成竞争，形成机遇和挑战并存的局面。这是中国稀土行业发展必须面对的新形势。行业管理和决策部门应当予以足够的重视，以制定相应的对策。
四、稀土矿山开发的环保绿色开采是稀土产业发展的基础
稀土矿山的绿色环保开采和冶炼，是稀土行业持续健康发展的重要保障，2011年以来国家不断加大稀土矿山开采和冶炼分离环境保护监管和清洁生产的政策支持力度，稀土行业的环保意识有所加强，目前，稀土冶炼行业基本能够实现清洁生产、达标排放（只有少量放射性废渣有待集中处理）。稀土矿山绿色开采南北稀土都制定了技术标准，离子型稀土开采在江西赣南各地也逐步建设了标准型矿山。但是，由于近年来离子矿非法开采，有效的绿色工艺技术难以实现,环保形势依然非常严峻，包头稀土矿随着铁矿石的大规模开采，稀土、氟和钍等资源也被大量采出，环保压力也不能忽视。必须引起行业管理部门的应有关注，采取有效对策，才能保证稀土行业的可持续发展。
五、非法开采和黑色产业链为何屡禁不止？
为什么国家主管部门采取了诸多政策和行政措施严打稀土非法开采和黑色产业链？近几年南方重稀土矿每年产量高达5-8万吨，2017年在国家打黑整顿环境下，南方重稀土的矿产品产量从2月份的1800吨左右，到5月份的6000吨左右，早超过全年的1.8万吨矿的指令性计划，目前持续生产的分离企业的南方重稀土矿原料从何而来？90%是非法获得！究其原因有如下几点值得思考：一是适用法规要当，违法成本低。大幅度提高南方离子矿稀土资源开采税赋和环保成本为私挖盗采提供了高额的牟利空间；二是地方保护主义，与当地不作为和腐败分不开，例如江西省的安远稀土窝案；三是政府主导的（六大集团组建，稀土冶炼分离行业的准入制度等）稀土分离产能过剩；《稀土指令性计划管理办法》和《稀土矿、钨矿开采总量控制指标》等行政措施与稀土市场脱节，不能有效执行；四是市场机制与行政手段错位并行,使得非法与合法界定缺乏理论依据；五是六大稀土集团由于组建方式和背景不同，为了自身的生存，防止个别集团以各种手段支持、纵容，甚至直接参与非法开采和“体外循环”；
六、稀土各元素不平衡利用的矛盾十分突出
近年来，由于钕铁硼稀土永磁材料市场的快速发展，市场对基础应用元素钕、镨的需求快速增长，几乎占整个稀土市场的60%以上，而它们在稀土矿物中的配份平均只有20%左右，从而造成镧、铈、釤、镝、釔（镧铈在包头稀土精矿中占比大于70%，镝、钇在南方离子型中重稀土中占比平均大于44%）等稀土分离产品严重过剩，特别是南方重稀土的关键性元素镝和钇的大量积压，市场滞销，价格失实，国家收储重稀土价格不涨反跌，说明市场的供应量远大于国家下达指令性生产指标。尽管采取了在钕铁硼材料生产中通过铈、钇等对钕、镨的部分替代来减少镨钕消耗等措施，但是市场不平衡的矛盾没有改观，直接影响稀土资源的高效率利用和稀土行业运行的经济效果，也造成了宝贵的中稀土资源的浪费和过度开采。解决这一矛盾的最有效的措施，就是要加强稀土全方位的推广应用，特别是传统行业领域中的应用研究与推广，大力开发镧、铈、钇、钐等市场过剩产品的应用市场。遗憾的是，这一正确选择并未引起国家稀土行业管理部门的正确认识和足够重视，一味抱定稀土宝贵，不能乱用的错误理念不放。
七、稀土收储是保持我国资源优势地位的战略行为
国家对中重稀土产品的合理收储,原本是指国家对钇为代表的高配份市场过剩,而又极具战略价值的重稀土元素适时收储,以防止外流。是保护中重稀土资源,保持中国中重稀土资源战略优势地位的重要举措。但是，国家相关部门却把战略收储与企业收储、资源储备在概念上混为一谈，把收储计划制定和实施看成为一种稀土价格的调控手段，把市场用量最大的镨、钕产品作为收储的重点，从而加剧了镝、钇等关键性重稀土产品的过剩和积压，特别是海外轻稀土资源进入中国，实质上是变现的收储海外的轻稀土。造成国家花大钱，办坏事的尴尬局面，而且至今仍不觉悟。真是可叹可悲！建议国家应当尽快修订稀土收储的目标和计划，鼓励企业收储，但要区别收储目标和方式。
八、稀土产业政策调整的重点和落脚点
综上所述，为了我国稀土行业真正实现持续健康发展，保持中国稀土的优势战略地位，行业政策的调整和管理措施的加强，已经成为必不可缺的重要议题。建议突出如下重点和落脚点。
1、政府主管部门要从计划管理模式中解脱出来，把工作重点逐步转移到做好行业监管和政策的调研与引导上来，变指令性计划为指导性计划。同时，充分发挥行业协会、学会作为政府助手和行业纽带的作用，如指导性计划的调研论证，组织实施，技术标准的制定和实施培训，技术职位的上岗培训与资格认证。形成政府掌舵，协会、学会划船，企业筑就坚船利炮的良好格局。改变行业管理中“处长主导，专家参与”混淆责任主客体的管理方式。
2、国家主管部门要把主要精力和工作重点转移到稀土的全面推广应用上来，建议恢复“稀土推广应用领导小组办公室”的名称。从发展理念和政策层面大力支持稀土全面推广应用。资源、环保、出口、技术标准等管理都是专业部委的责任。国家主管部门重点负责综合、沟通、协调责任，切忌部门壁垒，推诿扯皮。
3、行业运行要充分发挥市场的主导作用。大集团和中小企业都要在同等的市场、政策环境中优胜劣汰，逐步形成以混合所有制为纽带,以资源分布和类型为特点的南北两大稀土集团主导的稀土产业融合,从而实现稀土行业的集约化发展。
4、各级政府管理部门要严格执法，分清部委、省、市、县各级职责，矿山监管要以县级主官为第一责任人，逐级监督，强化责任意识，避免越俎代庖，严厉处治渎职行为。建立动态长效的政策法规监管机制；为政者制定政策，必须宽严相济，以民为本，让利于民，服务行业。要发扬民主作风，善于听取各方意见，特别是不同意见。方能经得起历史的考验。
5、发挥国家“一带一路”建设对稀土行业发展的战略引领作用，弘扬多边主义的融合发展理念,依托我国稀土资源开发形成的技术和人才优势,充分利用海外轻稀土资源，与国内稀土资源的高效开发利用融合发展，发挥我国南方离子型中重稀土中关键性元素在全球稀土市场中的重要地位。确立中国稀土的大国强国地位。
6、稀土储备应充分利用社会储备力量，给与商业储备功能的混合制基金、民营基金等政策支持，作为国家战略储备的有效补充。
孟庆江，男，1946年1月生。山东济南市人，1968年毕业于中南矿冶学院（现中南大学）特种冶金系。1968--1980年在南昌硬质合金厂（603厂）工作，先后任工段技术员、车间技术员、厂实验室主任。1980--2006年在江西冶金（集团公司）厅先后任高级工程师，科技处处长，教授级高级工程师，江西省金属学会秘书长兼《江西冶金》杂志常务副总编辑，江西省稀土学常务理事、秘书长，兼任江西省四届科协委员、江西省科技进步奖评审委员、江西省正高职称评审委员、江西省科技评估中心评审委员。长期从事稀土、钨钼、钴镍等有色及稀有金属生产，科研和江西的冶金科技管理工作，先后主持和参加多项国家科技攻关和省部级科研项目。与同事们共同研究和提出了稀土元素萃取过程的自盐析理论并得到业内学术界承认和生产应用；在国内首次开展复合粉末法制取超细晶粒硬质合金，氧化钪的提取、氧化钇铕试制等试验研究工作并取得成功，先后获得多项国家和省部级科技奖励。公开发表科技论文80余篇，完成专业调研报告10余篇。
2006年退休后，仍继续从事学会、协会工作，现任中国稀土行业协会稀土合金分会秘书长，中国稀土学会理事，中国金属学会高级会员，江西省稀土学会常务理事、常务副秘书长，江西省工业经济联合会常务理事，江西省高新技术协会常务理事、副秘书长。（赤子杂志社）