“作为山东重要的省级自然保护区，济宁南四湖的生态保护不可动摇。但要为环保直接清退15座煤矿，全省煤炭总量将减产15%，约3万人面临失业，算上家属甚至会影响30多万人。矛盾怎么解决？”为找到环境保护与矿产开发的“双赢”之策，中国矿业大学（北京）教授、中国煤炭学会煤矿土地复垦与生态修复专业委员会副主任胡振琪今年一直在奔波。与南四湖类似，当前全国多个自然保护区的矿业开采也在收紧。2017下半年至今，20多个省市出台相关方案，要求矿业权退出自然保护区。除坚决关停，这批煤矿还将被注销探矿权、采矿权（以下并称“矿业权”）。“退出”既是事实，随之而来的企业补偿、员工安置、地方税收等现实成为焦点。保护环境的同时，企业合法权益能否保障？如何退出更加稳定合理？一波多折前有生态环境部等七部委的“绿盾2018”行动，直指自然保护区工矿企业排查；后有各级环保督察明确要求全面清退自然保护区内矿业权。煤矿开在自然保护区，到底如何处理？
“南四湖是2003年被划为省级自然保护区，矿在此之前就已建成，划定时对这些矿也无说法，当时影响并不大。直到去年国家出台《自然保护区内矿业权清理工作方案》，及中央环保督察点名南四湖长期存在煤矿开采活动，我们才得到要退出的消息。”山东一煤企相关负责人告诉记者。而据山东省去年8月发布的《关于进一步做好全省各级自然保护区内矿业权退出工作的通知》，2017年底前，需核实全省自然保护区内设置的探矿权、采矿权并限期退出。“我们和属地济宁市政府也有沟通，但到底怎么退、何时退、怎么补偿等都无定论，迟迟不见具体方案，后来也就搁置了。”该负责人坦言。意外的是，近日山东省国土资源厅下发的《关于做好生态保护红线协调衔接有关工作的通知》明确，因属国家重点矿区中的合法矿业权，原需退出的矿产“原则上不划入生态保护红线”。“不过相关部门也透露，今后环保要求会更严，肯定不可能像之前那样开采了。”上述负责人称。面临同样问题的，还有山西焦煤西山煤电集团的7个煤矿。第二批中央环保督察中，这七个煤矿就因在晋祠泉域重点保护区采煤而被点名批评。据集团下属杜儿坪煤矿掘进一队副队长董林介绍，包括自己所在矿区，退出后损失都不小，“而且这么多工友怎么办？”截至目前，超过20省市已明确退出要求，执行却因种种矛盾执行不力。在多位业内人士看来，退出本无问题，关键是要退得“合理科学”。
缺章可循作为推进生态环保的重要措施，自然保护区禁止采煤不无道理。早在1994年，国家《自然保护区条例》就明确“禁止开矿”。然而，仅以国家级自然保护区为例，2013－2015年新增对环境影响较大的能源设施就达335处。屡禁为何难止？国务院发展研究中心研究员苏杨认为，首先是难在范围界定。“明确自然保护区的边界范围和功能分区是矿业权退出的前提，但从划定来看，一开始就存在糊涂账。”因长期按“早划多划、先划后建”执行，很多自然保护区设立前并未与原有权利人达成协议，加之后期产权不清、多头管理等因素，难免造成“你随意划、我随便管”的松散局面，直接影响矿业权范围。“我国自然保护区分为核心区、缓冲区及实验区，前两者严明禁止采矿，实验区却允许一定生产设施和建设项目。不少地区粗暴实行‘一刀切’，不顾企业合法权益，客观上也造成企业不愿退。”原国土资源部不动产登记中心法律顾问、北京金诚同达律师事务所合伙人吴永高说。其次，“补偿难”也是关键。吴永高指出，退出补偿机制目前整体不够充分，“以采矿权为例，理论上，补偿应包括直接损失和预期收益损失，一是矿山建设、设备采购、人员聘用等成本；二是前期投入可能带来的盈利，但大多地区并未做到客观评估。”
这得到了中国煤炭经济研究院煤炭上市公司研究中心主任邢雷的赞同。“现行补偿多为政府自行拟定，并未与企业协商。但每个矿的储量、开采年限、生产成本等各不相同，需具体问题具体分析，根本无法统一补偿价格。比如有的矿早在自然保护区划定前已经建立，并不存在主观违规，如何补偿？又如原划定100万吨的矿，刚开出20万吨就要关闭，剩下80万吨怎么办？”“这一大笔补偿由谁买单？地方财政有没有这个实力？”邢雷问道。“一矿一策”据统计，我国现有大大小小自然保护区2700多个，约占国土面积的15%。而生态保护与矿产资源开发的矛盾，已是自然保护区可持续发展中面临的焦点问题。对此，科学论证、“一矿一议”成为业内普遍认可的观点。胡振琪指出，因对景观、生态造成直接破坏，露天开采必须禁止；但在影响可控的基础上，井工开采应区别对待。以南四湖自然保护区为例，一方面，保护重点是湿地，采煤沉陷区恰可修复成湿地；另一方面，依托现有成熟技术，开采区全部位于湖下，外部几乎不会察觉，对水体非但没有影响，还增加了需水量。但对湖中岛和坝体影响较大，可以通过局部开采避开。“我认为在此情况下，鱼和熊掌可以兼得。”针对范围界定，“除国家规定的硬性门槛外，到底退不退、退哪些、怎么退，还需评估实际情况。如果处理后达标、影响可控制，就不能简单‘一刀切’。”胡振琪称。邢雷也表示，退出不可一蹴而就，时限应据实际灵活计划，给企业腾出一定缓冲期，也便于职工再谋生路，尽量将各方损失降至最小。
需要“一矿一策”的重点，还有补偿机制。吴永高表示，无论自然保护区成立前后设立的矿业权，只要是经合法程序取得，都是基于对政府信赖形成的值得保护的利益。矿业权实际属物权的一种，不管以何种形式退出，从程序公平角度，都应经双方协商、合理评估。“但因情形复杂，各矿的补偿范围、补偿标准等还应单独考量。例如，采矿权尚未到期就被要求强制退出自然保护区，应给予补偿。而采矿权到期的，如采矿许可证年限和矿产资源开发利用方案确定的服务年限一致，到期依法办理注销登记手续，无需进行补偿。”此外，有专家提出，自然保护区矿业权退出可与“绿色矿山”建设打通。根据自然资源部等6部委印发的煤炭行业绿色矿山建设要求，实验区及以外的矿产，通过绿色矿山论证后可考虑保留。